第二十四章 四法案

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第二十四章四法案

2月16日，全体代表大会进入到第二阶段。

按照往年的会议日程安排，第二阶段的重点工作为审议国务院2017年度财政预算。进入会场的时候，全体参会代表接到消息，今年的会议日程安排做了调整。

8点30分，纪佑国走上讲台。

在元首做国情咨文的时候，数百名工作服务人员将装订好的几份法律草案送到了每一位代表的手上。

与往年相比，纪佑国的国情咨文重点强调了国家发展所要遇到的困难。

因为《国情咨文报告》已经在前2天发放给了所有代表，所以在听取报告的时候，大部分代表都在关注刚刚拿到的法律草案。

“……国家民族的未来系托在每一个人的身上，需要全国人民共同奋斗。数十年来，我们一直在为建立文明、民主、富裕与强大的共和国努力奋斗。不管是中央、还是地方，不管是国家领导人、还是普通百姓，都要尊重法律、遵守法律。只有建立在法制基础上的共和国，才是强大的共和国。”纪佑国的目光离开讲稿，投向了在座的上万名代表，“在此，我郑重向代表全国人民行使国家权力的代表提出《政府行为规范法》、《政府结构调整法》、《行政开支审核法》与《代表选举法》等四部法案，请各位审议表决。”

会场里非常安静，连呼吸声都听得见。

在纪佑国说出最后一番话之前，大部分代表都看完了4部法案的大致内容，心里早就震惊不已了。

《政府行为规范法》从根本上约束了政府行为，为国有企业改革打下了基础。《政府结构调整法》是廉政风暴的后继行动，为精简政府人员提供了法律依据。《行政开支审核法》明确规定各级政府必须按时公布财政开支明细，接受代表审核与民间监督，为约束政府财政支配提供了法律依据。《代表选举法》则明文规定了各级代表大会成员的构成比例，从法律上限制了政府官员与国有企事业单位领导人在代表大会中占的比例。

与以往的法律相比，纪佑国提出的4部法案还详细明确了惩罚条款。

以《行政开支审核法》为例，如果政府开支超过了预算，当级政府负责人必须做出合理解释，得到代表大会的认同。如果被否决，当级政府必须在次年度财政预算中“补缺”，当级最高行政官员按照相关条款接受行政处罚。

4部法案，都产生了前所未有的轰动效应。

制订得最为详细的《政府行为规范法》中不但明确规定了政府能做什么、该做什么，还明确规定了政府不能做什么、不该做什么。法案中还规定了必要的惩治性条款，即政府违反了法律，该接受何种方式的惩罚。按照规定，利益受到侵害的当事人可以向法院提出民事与行政诉讼，要求政府赔偿所受到的侵害；得到国家承认的民间团体，比如工会、行业商会、自然环境保护组织等，可以提起集体行政诉讼，要求政府撤消相关行政命令、赔偿当事团体的损失；公共检察机关也可以代表当事人与当事团体提出行政诉讼，要求政府撤消相关行政命令、赔偿当事人与当事团体的损失。

最得人心的是《政府结构调整法》。在该法案中，不但明确了各政府部门的人事结构、人员配制与职权范围，还明确规定了各行政部门的“公权力”。最受老百姓赞扬的是，该法案明确规定只有国家领导人、社会公共安全部门（警察、消防、武警等）、社会医疗救助部门（医院、养老院等）拥有配备与使用公车的权利，所有公车只能用于工作与公共活动，不得挪作私用。仅仅这一点，每年能节约上万亿行政开支。作为补偿，国家公务员享受公共交通补贴。在随后由庞兴龙提出的行政规范中，对国务院各部委各级公务员的公共交通补贴做了明确规定，并且要求各地方政府按照各地方与北京市的物价比例出台相应规定。除此之外，该法案还对公共应酬、公务旅游的范围、性质与具体花费做了明确规定。

《行政开支审核法》的核心思想是加强各级代表大会对政府的审核与监督权，明确了民众监督政府的权力。

若论长远影响，《代表选举法》才是重头戏。

在这部法案中，明确规定了行政人员、军队与武警官兵、国有企事业职工与普通民众在代表大会中的比例。其中，行政人员的比例仅有21%、军队与武警部队为12%、国有企事业职工为16%、普通民众占到了51%。与实际情况相比，这个比例明显偏向普通民众。在本届全体代表中，行政人员、军人与国有企事业职工占了全部代表的72%、其中行政人员就有43%，普通民众只有28%。

这下，所有人都明白了“向人民负责”这5个字的含义。

任何一部法律，不是草案是什么样，结果就是什么样。

接下来几天中，除了国务院总理庞兴龙先后向全体代表提出了几项行政规范之外，代表的主要工作就是对纪佑国提出的四部法案进行辩论，详细审议每一条法规，对部分法规做出修改。

作为代表，纪佑国全程参与了辩论与审议工作。

随着各大新闻媒体相继报道“4法案”，国内民众的积极性也被调动了起来。

到2月18日，短短两天之内，国务院信访办就收到了来自全国各地的上百万条建议与意见。为此，庞兴龙不得不向几个情报部门求助，让情报部门参加信息的处理与汇总工作，减轻国务院的负担。

2月17日还发生了一件“大事”。

以北京大学、清华大学为首的，首都数十所高等院校的大学生自发对“4法案”的具体条款进行民间辩论，以此向全体代表大会施压。

辩论的重点就是《代表选举法》。

按照大学生的辩论结果，“分配”给民众的代表份额不应该是51%，至少应该超过67%，才能保证普通民众在国家事务中有发言权。

当天，人民大学教授叶致胜在几家主要报纸上发表了《论“向人民负责”》的评论。

如同他发表的前两篇评论一样，该评论一经发表就引起热议。议论焦点就是：什么才是“向人民负责”，怎样才能“向人民负责”。

叶致胜发表评论后，众多社会学家陆续发表了类似的评论。

关键还是一个：怎样才能“向人民负责”。

短短一天之内，“向人民负责”成为了全国人民茶余饭后讨论的焦点话题。

在舆论与民意的推动下，审议与表决工作进展得非常“顺利”。

2月19日，经过小范围修改的《政府行为规范法》首先在全体代表大会上获得表决通过，85%的代表投了赞成票，只有不到1%的代表投了反对票。2月21日，同样做了修改，明确了惩罚条款的《政府结构调整法》在表决中获得通过，80%的代表投了赞成票，仅有2名代表投了反对票。2月24日，《行政开支审核法》在几乎没做修改的情况下表决通过，90%的代表投了赞成票，无人投反对票。2月27日，《代表选举法》将普通代表的比例增加到63%、军人代表增加到15%、行政人员代表降低到15%、国有企事业职工代表降低到7%后表决通过，100%的代表投了赞成票。

到此，“4法案”全部获得通过，且内容更明确，结果更“理想”。

到这个时候，外界基本上猜出了纪佑国让庞兴龙延迟提交2017年度财政预算报告的原因。因为按照刚刚通过的4部法案，国务院2017年的财政预算肯定要做大的调整。

2月28日，国务院总理庞兴龙正式向全体代表大会提交2017年度中央财政预算。

结果与外界猜测的完全一样，在这份厚达上百页的预算报告中，与2016年实际支出相比，总共147800亿元的中央财政预算中，除了增幅达到了23%的军费之外，全民医疗保障、全民社会福利保障、教育科研开支全部大幅度增长，社会公共基础设施维护与建设费用缩减23%、基础设施建设缩减7%、中央政府行政费用缩减58%、公共事业单位补助缩减16%、国有企业补贴缩减72%、日常行政额外开支缩减88%！

普通民众看到的是纪佑国坚决打击腐败、巩固廉政风暴的决心。

学者看到的却是政府由“管理型”向“服务型”转变的开端。

按照庞兴龙提交的预算，用于维持政府运行的费用仅占总预算的18%，绝大部分财政开支用在了全民福利保障、国民教育与基础建设上。虽然与西方国家相比，18%的政府运营费用仍然非常高（美国是7%、英国是6%、法国是8%、德国是6%、俄罗斯也只有12%），但是与往年占到预算总额35%的行政开支相比，算得上是了不起的“进步”了。

缩减行政开支，正是向“服务型政府”转变的必然过程。

经过3日审议，全体代表大会最终批准了总共148900亿元的财政预算，新增的1200亿元预算中，800亿投入了国防建设，400亿投入了社会公共设施维护。最后，行政开支在总预算总的比例只有17%。

到此，第二阶段议程结束，最后阶段议程即将到来。